O CONAMA é o órgão consultivo do Ministério do Meio Ambiente (MMA) responsável pelo estabelecimento de critérios para o licenciamento ambiental e de normas para o controle e a manutenção da qualidade do meio ambiente. Dentre suas prerrogativas, consta a edição de resoluções para regulamentação de leis bem como a revogação de resoluções em desacordo com a legislação atual.
As resoluções do CONAMA são editadas no âmbito do poder regulamentar para tratar pormenores e garantir a aplicação da lei. Caracterizam-se como espécies normativas inferiores às normas editadas pelo Poder Legislativo, estas sim capazes de criar obrigações de caráter geral e abstrato, vez que emanadas do poder competente constituído para exercício desta função. Por esta razão, as resoluções do CONAMA devem observância às diretrizes previstas em lei, não podendo criar obrigações, limitações ou dispor de forma contrária aos interesses formalizados pelo legislador no exercício do processo legislativo. Assim, o CONAMA tem função indispensável de garantir a aplicação da lei, sendo vedado o exercício de função típica legislativa atribuída constitucionalmente ao Poder Legislativo.
A revogação operada pela decisão do dia 28 de setembro é justificável pois os assuntos editados a título de regulamentação foram objeto de novas leis, com alteração da disciplina. Com efeito, o Código Florestal (Lei Federal n. 12.651/2012) e a Lei da Mata Atlântica (Lei Federal n. 11.428/2006) contém disposições sobre vegetação de restinga e manguezais. Ademais, após o advento do Código Florestal de 2012, diversas resoluções foram reanalisadas pelo CONAMA a fim de verificar se deveriam ou não permanecer vigentes, situação em que algumas já foram colocadas em votação e revogadas, como ocorreu com (i) a Resolução n. 341/03, que dispunha sobre a caracterização de atividades ou empreendimentos como de interesse social para fins de ocupação de dunas originalmente desprovidas de vegetação, na Zona Costeira, revogada pela Resolução CONAMA n. 488/18 e com (ii) a Resolução CONAMA n. 480/17 que revogou, dentre outras, a Resolução n. 11/90 que dispunha sobre a revisão e a elaboração de planos de manejo e licenciamento ambiental da Mata Atlântica.
Especificamente quanto às Resoluções CONAMA n. 302 e 303, vale ressaltar que o Código Florestal de 1965 não previa a metragem das Áreas de Preservação Permanente (APP), abrindo espaço para que a regulamentação do CONAMA previsse as medidas específicas em cada modalidade. Até a edição do Código Florestal de 2012, havia intenso debate doutrinário a respeito da possibilidade de uma resolução inovar o ordenamento juridico com a previsão de limitações administrativas para uso das propriedades –o estabelecimento de metragens a serem preservadas pelos proprietários com limitação do direito de uso de parcela dos imóveis. Ou seja, a criação, por resolução, de APP nas margens de reservatórios artificiais e nas restingas em faixa mínima de 300 m a contar da linha de preamar máxima feriria o princípio da legalidade vez que o CONAMA teria feito restrição que a própria legislação não fez. Com a edição do Código Florestal atualmente vigente em 2012, o legislador previu todas as metragens das APP que entendeu necessárias, retirando o vazio regulamentar que ensejou a atuação do CONAMA em 2002 culminando na edição das resoluções n. 302 e 303.
Na sessão da 135ª Reunião Ordinária do CONAMA, o Ministério Público Federal, seguido de diversas entidades ambientalistas, afirmou que tais resoluções seriam os únicos instrumentos legais aptos a proteger efetiva e especificamente tais áreas, desconsiderando a legitimidade do Poder Legislativo para a edição de leis. Em ofício enviado ao MMA, a Câmara de Meio Ambiente e Patrimônio Cultural do Ministério Público Federal (4ªCCR/MPF) advertiu o CONAMA de que a Resolução CONAMA n. 500/20 contrariaria a Recomendação n. 04/16 previamente enviada sobre o tema, além de representar sério risco de retrocesso ambiental. Ainda, a Procuradora Regional da República, Fátima Aparecida de Souza Borghi, representante do Ministério Público Federal na sessão, informou aos membros do CONAMA que as revogações serão questionadas pelo MPF na Justiça.
Sobre o assunto, lembramos que o tema da vedação do retrocesso em matéria ambiental já foi apreciado pelo Supremo Tribunal Federal o julgamento das ADI 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, tendo a Corte reconhecido que “tomar a razoável diminuição dos limites mínimos anteriormente previstos pela legislação de regência como prova inconteste de retrocesso ambiental representaria restringir injustificadamente a esfera de tomada de decisão das instâncias democráticas e representativas”.
