Em 07/01/2026, o Ministério Público Federal (MPF) emitiu a Recomendação nº 30/2025, dirigida à Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), aproximando ao arrendamento rural outras formas de ocupação de imóveis rurais destinadas à geração, produção e distribuição de energia utilizadas no setor energético.
A recomendação sugere o levantamento dos players em situação irregular com a imposição de penalidades, a exemplo de multas, interdição de instalações, revogação e caducidade das licenças e autorizações, suspensão na participação de licitações, e obrigações para saneamento das questões.
A medida pode impactar os estrangeiros ou sociedades brasileiras equiparadas a estrangeiros que ocupam imóveis rurais para geração de energia por força de cessões de uso, locações, e outros instrumentos de ocupação utilizados amplamente no setor.
O MPF assumiu 2 premissas fáticas:
- a expansão da exploração de energias renováveis no Nordeste brasileiro e o desenvolvimento e operação de parques eólicos e solares têm demandado a ocupação de extensas áreas rurais, cujo acesso ocorreria, predominantemente, por força de contratos de arrendamento, e que, segundo denúncias públicas, conteriam cláusulas abusivas que onerariam excessivamente grupos hipossuficientes, em especial os povos e as comunidades tradicionais; e
- ainda que possa haver uma discussão sobre competências, a ANEEL teria fragilizado o controle e acompanhamento sobre a posse das áreas ocupadas para instalação de projetos de produção de energia renovável no país, ao não exigir documento comprobatório de posse regular da terra, nem dos requisitos para ocupação por estrangeiros ou sociedades brasileiras equiparadas, dispensados indevidamente do procedimento de requerimento de outorga dado pela Resolução ANEEL nº 1.071/2023 (Anexo II, item 18, e Anexo III).
Sob o prisma jurídico, o MPF argumenta que haveria possível violação (a) ao Direito de Consulta e Consentimento Livre, Prévio e Informado (CCLPI), previsto na Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT)1, e (b) às restrições ao arrendamento rural de imóveis rurais por estrangeiros ou sociedades brasileiras equiparadas estabelecidas pela legislação brasileira.
Restrições à Aquisição e ao Arrendamento Rural por Estrangeiros ou Sociedades Brasileiras Equiparadas a Estrangeiros
Não é novidade que a legislação brasileira estabelece restrições à aquisição e ao arrendamento rural de imóveis rurais no Brasil2, as quais são previstas na Lei Federal nº 5.709/1971, no Decreto nº 74.965/1974 e na Lei Federal nº 8.629/1993, em conformidade com interpretação dada pelo parecer da Advocacia Geral da União CGU/AGU Nº 01/2008 – RVJ, de 23/08/2010.
Tais restrições precisam ser observadas por: (i) pessoas físicas estrangeiras residentes no Brasil; (ii) pessoas jurídicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil; e (iii) pessoas jurídicas brasileiras da qual participem, a qualquer título, pessoas estrangeiras físicas ou jurídicas que tenham a maioria do seu capital social e residam ou tenham sede no Exterior ou que que sejam controladas, direta ou indiretamente, por estrangeiros. As operações realizadas em inobservância ao disposto na legislação aplicável, constituem atos nulos de pleno direito.
As aquisições indiretas de imóveis rurais por estrangeiros ou por sociedades brasileiras de capital estrangeiro, a qualquer título, por exemplo, via aquisição de participação societária majoritária ou controle de sociedade, que seja proprietária ou arrendatária de imóvel rural, também estão sujeitas a essas restrições.
Nesse contexto, tais operações dependem da prévia aprovação do Incra, para verificação da observância das restrições no caso concreto. E, caso a área do imóvel rural seja superior a 100 Módulos de Exploração Indefinida3 (cujo valor varia de acordo com as características de cada região do Brasil), a operação realizada por pessoas jurídicas também dependerá da prévia aprovação do Congresso Nacional.
Os agentes atuantes no setor energético muitas vezes utilizam imóveis classificados como rurais pela legislação brasileira de acordo com o critério da localização, a despeito de sua utilização para fins não-rurais relacionados à indústria energética.
Ante a essas restrições, para viabilizar a utilização dos imóveis rurais para geração de energia, os agentes ocupam os imóveis rurais por força de outros tipos de contrato, que não o arrendamento rural a titulação da propriedade, tais como a cessão de uso, contratos de locação regulados pelo art. 565 do Código Civil, a constituição do direito real de superfície na forma dos arts. 1.369 a 1.377 do Código Civil, o usufruto regulado pelo art. 1.390 do Código Civil, entre outros.
Aproximação dos contratos de ocupação ao arrendamento rural
A recomendação do MPF estabelece que as restrições acima se aplicam às “modalidades congêneres” do arrendamento rural (item 9) e que devem ser analisadas “a forma e o conteúdo do instrumento jurídico de acesso à terra, especialmente em projetos destinados à geração de energia renovável pelas fontes eólica e solar fotovoltaica […] quando tais instrumentos jurídicos constituírem, de fato ou de direito, relação de arrendamento, ainda que constituídos sob nomenclatura diversa” (item 5).
A recomendação também propõe uma minuta padrão de contrato de arrendamento rural para fins de geração de energia, subentendendo-se que o arrendamento rural é o instrumento jurídico hábil a regular o uso da posse dos imóveis rurais para geração de energia.
É importante salientar que a Lei Federal nº 4.504/1964 (Estatuto da Terra) estabelece que o arrendamento rural se destina à regulação da posse ou uso temporário do imóvel rurais para atividades agrícolas ou pecuárias (art. 92), não estabelecendo que o referido tipo contratual presta a regular outras atividades, tais quais a de geração de energia, de caráter eminentemente industrial.
Ajustes comerciais e jurídicos no arrendamento rural
A proposta também estabelece cláusulas comerciais que devem constar nos arrendamentos rurais, tais como:
- remuneração: mínima de 8% da receita líquida por aerogerador instalado durante a fase de operação acrescido de 3% a receita operacional líquida anual para compensação socioambiental, apresentando-se extratos discriminando a quantidade de energia gerada e o respectivo valor econômico auferido;
- assistência: comprovação de que o arrendante foi assistido por entidade de classe, associação comunitária ou assessoria técnica independente, de sua livre escolha, cujas despesas serão de responsabilidade da arrendatária; e
- garantia: constituição, pela arrendante, de garantia contratual, mediante fiança bancária ou seguro-garantia, em valor equivalente a, no mínimo, 50 meses da remuneração mensal mínima pactuada.
Impactos
A recomendação determina prazos que variam de 30 a 120 dias para que a ANEEL e o INCRA se adequarem às proposições, levantando e saneando as supostas irregularidades existentes, dentre as quais: (a) para que as empresas apresentem em 30 dias, cópia do ato autorizativo para o arrendamento rural; (b) em 90 dias, sejam impostas as penalidades previstas na Resolução ANEEL nº 846/2019, inclusive a revogação de autorização4, às empresas que não apresentarem o ato autorizativo; e (c) em 120 dias, a repactuação dos contratos existentes para adequação às normas recomendadas.
A recomendação objetiva uma mudança significativa no panorama regulatório do setor de energias renováveis no Brasil. As empresas com projetos em desenvolvimento ou em operação, caso notificadas, poderão ter que revisar seus contratos de ocupação ou serem instadas a obter autorização do Incra ou do Congresso Nacional (cf. área inferior ou superior a 100 MEI), especialmente aquelas constituídas sob a forma de SPEs com participação majoritária de capital estrangeiro.
A implementação das salvaguardas propostas poderá impactar a estrutura de custos dos empreendimentos.
Nossos insights
A recomendação do MPF desprestigia o Estatuto da Terra ao ampliar o rol de atividades passíveis de objeto de arrendamento rural, até então limitadas, por letra de lei, às agrícolas e pecuárias, passando a incorporar as atividades de geração de energia elétrica.
A recomendação também trata de uma forma indistinta o arrendamento rural e os outros tipos de contratos de ocupação de imóveis rurais amplamente utilizados no setor energético, criando uma aproximação que gera insegurança jurídica.
Recomenda-se que as empresas do setor avaliem, com a devida urgência, a conformidade de seus contratos e procedimentos aos requisitos legais aplicáveis, considerando os prazos estabelecidos na recomendação e as potenciais consequências decorrentes do descumprimento, as quais incluem a declaração de nulidade dos contratos e a revogação das outorgas.
1. Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho n° 169 sobre Povos Indígenas e Tribais
2. (i) Pessoas jurídicas estrangeiras somente poderão adquirir imóveis rurais destinados à implantação de projetos agrícolas, pecuários, industriais ou de colonização, relacionados com seus objetivos sociais. Esses projetos deverão ser aprovados pelo Ministério da Agricultura, ouvido o órgão federal competente para a fiscalização do desenvolvimento regional da área da pretendida aquisição (art. 5º da Lei 5.709/71 e art. 11 do Decreto 74.965/74); (ii) A soma das áreas rurais pertencentes a pessoas estrangeiras, físicas ou jurídicas, não poderá exceder a um quarto (¼) da superfície do Município onde se situam as áreas, comprovada através de certidão do Cartório de Registro de Imóveis (art. 12 da Lei 5.709/71). A aquisição de áreas rurais além dos limites delineados dependerá de prévia aprovação do Presidente da República; (iii) Empresas ou pessoas físicas da mesma nacionalidade não poderão deter, no mesmo Município, mais de 40% (quarenta por cento) do limite referido no item (ii) acima, representando 10% (dez por cento) da área total de cada Município (art. 12, § 1º, da Lei nº 5.709/1971); (iv) A aquisição de área superior a 100 (cem) módulos de desenvolvimento indefinidos (que podem variar de acordo com as características de cada região do Brasil) dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional (art. 23, § 2º, da Lei nº 8.629/93); (v) A aquisição deverá ser necessariamente formalizada por meio de escritura pública (art. 3º do Decreto nº 74.965/74).
3. “O Módulo de Exploração Indefinida (MEI) é uma unidade de medida, expressa em hectares, a partir do conceito de módulo rural, para o imóvel com exploração não definida. É usada em processos relacionados à aquisição de terras por estrangeiros. A dimensão do MEI varia de acordo com a Zona Típica de Módulo (ZTM) do município de localização do imóvel rural. O MEI é analisado a partir da concepção e da metodologia de cálculo dos demais módulos rurais, ou seja, da exploração hortigranjeira, lavoura permanente e temporária, pecuária e do extrativismo. As áreas do MEI buscam refletir também as condições socioeconômicas de cada uma das nove ZTM. Assim, quanto mais desenvolvida for a zona típica de módulo menor será a área do modulo de exploração indefinida, bem como, quanto menor o nível de desenvolvimento maior a respectiva dimensão”. (Disponível em Módulo de Exploração Indefinida — Incra (www.gov.br). Acessado em 04/02/2026).
4. Art. 5º As infrações à legislação setorial, bem como a inobservância aos deveres ou às obrigações decorrentes dos contratos de concessão e permissão, aos atos de autorização de serviços ou instalações de energia elétrica ou aos demais atos administrativos de efeitos concretos expedidos pela Agência sujeitarão o agente infrator às penalidades de: I – advertência; II – multa; III – embargo de obras; IV – interdição de instalações; V – obrigação de fazer; VI – obrigação de não fazer; VII – suspensão temporária de participação em licitações para obtenção de novas concessões, permissões ou autorizações, bem como impedimento de contratar com a ANEEL e de receber autorização para serviços e instalações de energia elétrica; VIII – revogação de autorização; IX – intervenção para adequação do serviço público de energia elétrica; e X – caducidade da concessão ou da permissão.